Ny rikspolischef – En kommentar

Dan Eliasson blir ny rikspolischef. Först får vi väl gratulera honom. Även om jobbet inte kommer att bli lätt. Är det ett bra val Ygeman gjort? Bra på så vis att Eliasson i viss mån är fri i förhållande till vad som gjorts hittills. Han behöver inte som reformens arkitekter och genomföraren strikt hålla sig till ”planen” i alla lägen. Eftertanken kan därför, så att säga, komma tidigare: ”Är det här så bra?” ”Ska vi kanske göra det här på ett annat sätt?” Men regeringen har inte valt en outsider. Han är definitivt en i gänget och har starka kopplingar till dem som hittills skött skutan.

Fortsätter vi på sjöfartsmetaforen kan vi säga att det nu finns en möjlighet till att ändra kurs, navigera åt rätt håll, ja, helt enkelt räta upp skuta. Som erfaren skeppare, han har ju rattat myndigheter förut, borde han inse att det finns en hel del att göra för att få ordning på skeppet. Börja lyssna på personalen på allvar, inte tysta dem. Erkänna de brister som finns och inte bara trumma ut hurtfriska kommunikéer. Var noggrannare, inte som hittills släppa igenom halvfärdiga produkter som den arbetsordning som genomföraren producerade eller det märkliga förslag till ”regleringsbrev” som också kom ur samma penna. Förstå att det finns en tradition att bygga vidare på inom Svensk polis där inte allt är av ondo.

En sak lovade Eliasson, vid pressträffen när han presenterades av Ygeman som den nya rikspolischefen, att Polisen kommer att klara upp fler brott, att den kommer att bli effektivare. Stora löften. Det är svårt att peka på någon omorganisation av polisen i detta land eller utomlands som lett till att fler brott klarats upp och att man blivit effektivare i största allmänhet. Tvärtom brukar produktiviteten sjunka. Men att Eliasson stod där och sa dessa positiva saker hör säkert till situationen. Den som följde den tv-sända pressträffen såg att det var lite Oscarsgala över det hela. Ygeman presenterar ”vinnaren” och denne håller ett tacktal och i sådana tackar man och är allmänt positiv. Risk finns dock att Eliasson kommer att få äta upp dessa löfte relativt snart.

Men gratulerar till det nya jobbet Dan Eliasson! En sak kan jag dock lova, jag kommer att hålla ögonen på dig!

 

Vad bråkar de om? – Polisens nya arbetsordning

Varför har det uppstått en konflikt om Polisens nya arbetsordning? Polisförbundet lämnade förhandlingarna om arbetsordningen i oenighet med arbetsgivaren. Vi har sedan fått rapporterat om Polisförbundets ståndpunkt i pressen, via dess ordförande Lena Nitz, och därefter Genomförandekommitténs ståndpunkt, via Thomas Rolén, på kommitténs hemsida. Nitz varnar för ”villervalla” i beslutsleden om den nya ordningen genomförs och Rolén har kontrat med att säga att Nitz uttalande om villervalla riskerar att leda till ”oro”. Hur ska man förstå konflikten och finns det någon som har ”rätt”?

Mottot för denna sida är ”Lite seriösare. Lite tråkigare”. Jag tänkte leva upp till mottot nu genom att gå igenom grunderna för förändringen som diskuteras i arbetsordningen och vad de olika ståndpunkterna i debatten representerar. För att göra så måste jag redogöra för polislagen, polisförordningen och den nya arbetsordningen. Som jag ser det rör konflikten på ytan frågan om vem som ska få besluta över vissa förvaltningsärenden inom Polisen och hur delegation av sådan beslutsrätt ska ske nedåt i organisationen. I sig kanske inte så upphetsande frågor. Under ytan döljer sig dock olika synsätt på ledningsstrukturen inom polisen.

Först måste påpekas att det råder klarhet om hur en mängd olika beslut ska fattas i den nya polisorganisationen oavsett den nya arbetsordningens införande. Polislag, polisförordning och inte minst rättegångsbalken ger tydliga svar i många frågor. Det är därför nog klokt att här först gå igenom den formella ramen.

Riksdagen är den som har bestämt den yttre formella ramen för polisverksamheten. Det har man gjort i polislagen. I den finns vissa särskilt viktiga bestämmelser, exempelvis om ändamålet med polisverksamheten och de uppgifter Polisen har. Vidare sägs på ett övergripande plan hur Polismyndighetens organisation ska se ut. I den här framställningen är dock polislagens regler om ”polismän” särskilt viktiga. Begreppet polisman är centralt för det mesta av det som i dagligt tal förknippas med polisiär makt, som att använda våld och tvång men också en rad andra ur ett rättighetsperspektiv för individer som blir utsatta för det ingripande åtgärder. Men i polislagen sägs det inte vem som är polisman. I dess 4§ sägs bara att regeringen bestämmer vad som avses med polisman.

Vi måste alltså bege oss ett steg ner konstitutionellt för att förstå vad som avses med polisman. Regeringen har i polisförordningen på ett mycket formellt och hierarkiskt sätt bestämt vilka som är polismän och vem som är behörig att anställas i vilken befattning. Kort kan man säga att ”polisman” är alla från polisassistent upp till rikspolischef. Däremellan dessa räknas en rad grader upp, som exempelvis polisinspektör, poliskommissarie och polismästare, för att nämna några. Det regleras också i polisförordningen vad som krävs i form av utbildning och andra krav för att anställas på de olika nivåerna.

Nu börjar vi närma oss det den här konflikten handlar om, nämligen ledning av polisverksamhet. I polisförordningen finns en särskild bestämmelse som strukturerar mycket av hur man dagligdags i polisverksamheten ser på och förhåller sig till ledning och ansvar. I 7 § sägs nämligen att ”den som i förhållande till någon annan leder och ansvarar för viss polisverksamhet är förman i förhållande till honom eller henne.” Just begreppet förman är centralt i polisverksamhet, i förhållande till det är mycket centrerat. Exempelvis har vi en mycket generell bestämmelse i polisförordningen om att en anställd ska underrätta sin förman ”om sådana förhållanden som förmannen bör känna till”. För polismän finns vidare en mängd tillfällen när polismannen definitivt måste rapportera till sin förman.

I polisiär verksamhet finns det en koppling mellan vem som är förman och vilken befattning man har. Huvudregeln är att den som har högsta befattningen normalt är förman i en viss situation. På så vis kommer ”stegen” med polisassistent, polisinspektör, poliskommissarie osv in och skapar en hierarki.

Svårigheten, som konflikten rör, uppstår när arbetsuppgifter ska delegeras som är utanför det tydliga området som befattningshierarkin bestämmer. Polisverksamheten består nämligen av en rad andra uppgifter än bara traditionellt polisiära där det inte finns ett krav på att någon ska vara polisman för att utföra dem. I polisförordning talas det därför om delegering av arbetsuppgifter. Men det finns formella krav även här. För vissa kvalificerade uppgifter, som exempelvis kan innebära att grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan inskränkas, måste för att en delegation ska kunna ske beslutfattaren ha ”utbildning, kompetens och den erfarenhet som krävs”. Men förutom dessa mer kvalificerade uppgifter finns andra uppgifter där inget särskilt krav uppställs i förordningen. Det ska dock finnas en arbetsordning för Polisen som anger bland annat hur och till vem delegation kan ske.

Nu är vi framme vid konfliktens kärna. I arbetsordningen har man valt att gå ifrån den struktur för hierarki som finns utifrån polisförordningen när det gäller att delegera dessa ”andra arbetsuppgifter”. I stället för den formella hierarkin har man i 8 kap 4§ i arbetsordningen skapat tre kompetensnivåer som grund för delegation. Nivå 1, lägsta nivån, ordinära ärenden, beslutsfattaren ska ha grundläggande kunskaper. Nivå 2, komplicerade och svårbedömda ärenden, beslutsfattaren ska ha erfarenhet inom området och fördjupade kunskaper. Nivå 3, högsta nivån, beslutsfattaren ska ha förmåga att besluta i de mest komplicerade och svårbedömda frågorna. Beslutsfattaren ska här på den högsta nivån ha mycket stora erfarenhet och mycket goda och adekvata kunskaper, sägs det.

Rätt att fatta beslut om delegation och ”nivåbestämma” individer har enligt arbetsordningen ”chefen för polisregionen, avdelningen eller någon som fått delegation att fatta sådana delegationsbeslut”.

Polisförbundet, genom Lena Nitz, betecknar detta nya i arbetsordningen som att man gör ett icke önskvärt avsteg från principerna om grad och funktion, dvs avsteg från principerna om hierarki som bl.a. polisförordningens regler skapar.

Genomförandekommitténs uppfattning, genom Thomas Rolén, är att se arbetsordningens nya regler som ett sätt att utveckla verksamheten genom att ”istället för att utgå från grad och funktion” låta ”kompetens vara avgörande”.

Vill man sammanfatt det hela något bryskt kan man säga att Nitz står för formell kompetens och Rolén mer för reell kompetens i debatten. Nitz lutar sig mer på rättsstatliga argument. Rolén på argument som syftar till att verksamheten ska fungera så väl som möjligt och att all kompetens ska tas till vara inom Polisen.

Det svåra i det hela är att det formella systemet finns där på plats, har funnits länge, har beslutats av riksdag och regering och är normgivande i vardaglig polisiär verksamhet. Det är också kompatibelt med polisorganisationer i utlandet. Det nya som arbetsordningen representerar bryter mönstret.

Man kan förstå Nitz uttalande, om att risk för ”kaos i beslutsleden” och ”villervalla” efter 1 januari 2015, som att hon varnar just för att införa två inkompatibla system inom en och samma polismyndighet genom arbetsordningen. Hon säger nämligen också att hon befarar att det nya systemet ska leda till ”att få en än mer splittrad svensk Polis”.

Rolén å sin sida har i sina uttalanden ett annat fokus, han talar om medarbetarna, dvs även de som inte har polismans ställning. Han säger att ”större mångfald av kompetenser i ledningen kan utveckla Polisens verksamhet” och nämner därvid IT-brott och utredning av mängdbrott.

Båda ståndpunkterna är hedervärda men min bedömning är att Polisförbundet satt fingret på en svårighet med reformen som kommer att visa sig när de nya idéerna ska möta den polisiära verkligheten.

Diskussionen är dock inte unik för Polisen. Inom skolans värld hade vi en utveckling bort från formella krav på lärare till en syn mer grundad på reell kompetens. Idag har man backat och återinfört mer och mer av de formella kraven och också infört lärarlegitimationer. Inom vården däremot har det utvecklats mer och mer utav arbete utifrån team där det inte alls är säkert att den som har ”högsta rangen” leder verksamheten inom exempelvis en avdelning. Men då rör det sig om klart definierade yrkesgrupper med legitimationskrav för vissa av dessa och där man i situationen, vid exempelvis en operation, har tydliga roller.

Nitz är rädd för en uppluckring, som hon säger. Möjligen ser hon framför sig en utveckling liknande den som skedde i skolan när lärarrollen devalverades inom polisen om ”grad och funktion” inte längre är normgivande. För visst finns det en risk med att införa ett managementtänka och språk i en hård reglerad verksamhet som Polisen. Och det är ju exempelvis inte den skrapase kniven i lådan som varit med och formulerat 3 kap i arbetsordningen, särskilt då 1 § om ”olika typer av ansvar”. Formuleringar som ”ansvar innebär ett övergripande ansvar” i den paragrafen av arbetsordningen och beskrivningarna av funktionsansvar och processansvar i samma paragraf för nämligen, om jag får vara elak, upp tautologin och cirkeldefinitionen på en ny sällan tidigare skådad nivå.

Jag betvivlar inte alls att Rolén har de bästa avsikter när han vill utveckla svensk polis och ta till vara all kompetens inom den. Frågan är bara om arbetsordningen som den nu är formulerad kommer att bidra till detta.

Det man måste betänka är att arbetsordningen är att betrakta som författningstext. Den får sitt bemyndigande via myndighetsförordningen som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Därför kan man ställa höga krav på formuleringar och att man följer alla principer som finns när man skriver författningstext. I den nu aktuella arbetsordningen finns det allt för mycket managementspråk som kan ställa till problem vid tillämpningen, de ovan diskuterade delegationsreglerna är ett exempel. Tar vi dessutom exempelvis 7 kap om handläggning av ärenden undrar man om det verkligen varit med en jurist och skrivit detta. Ta denna mening, ”Chef vid organisatorisk enhet ansvarar för att fördelat ärende hanteras”, inte är det ett under av klarhet i dessa sammanhang. Det finns vidare dubbleringar av bestämmelser i arbetsordningen som också finns reglerade på en högre nivå i lagar och förordningar. Det är bara det att arbetsordningens formuleringar är sämre och mer otydliga. Vi har i landet något som kallas för parafraseringsförbud, vilket innebära att man inte i en författning av lägre rang ska skriva om och just dubblera bestämmelser som finns på en högre nivå. För sådant leder bara till rättsosäkerhet.

Det är därför inte konstigt att det blivit bråk om anställningsordningen. Den uppfyller inte de krav man kan ställa på en författningstext. Sedan må tankegångarna och intentionerna vara de bästa. Lyckas man inte sätta ned detta på pränt i en användbar text som en arbetsordning ska vara finns det tyvärr risk för den villervalla Nitz varnar för.

Ett noll till Nitz, men matchen går vidare.

 

Turbulent kring polisreformen i Nederländerna

Igår måndag var det debatt i det nederländska parlamentet om landets polisreform som har nästan ett år på nacken. Debatten har föregåtts av en intensiv kritik i media. I en exklusiv intervju för Polisprofessorn 2.0 berättar professor Pieter Tops, Tilburg universitet, om bakgrunden till turbulensen. Tops har under många år suttit i ledningen för den nederländska polisakademin och har god insyn i nederländsk polis.

2013 gick polisen i  nederländerna från en regional struktur med 25 halvautonoma polisorganisationer, där den lokala förankringen var stark, till en centraliserad polis. Tio nya osjälvständiga polisområden skapades under den centrala nivån. En stor förändringen var dessutom att en nationell polischef med stora befogenheter tillsattes.

Det som hänt under den senaste tiden, säger Tops, är att olika grupper av kritiker kommit samman och formerat en gemensam kritik. Bland dessa grupper märks polisfacken, borgmästarna i vissa städer och höga polisbefäl. Den tyngsta kritiken har kommit från facket. I fredags kväll hade  justitie- och säkerhetsministern ett sent möte med de stora facken. Inte mycket har sipprat ut från dessa möten. Men den gemensamma bedömningen från initierade är att justitieministern köpt sig tid genom löften till facken och genom att klara debatten i parlamentet bra med tanke på allvaret i kritiken.

Tops sammanfattar kritiken i fem punkter, vilka i sin helhet redovisas nedan, varav vissa är särskilt allvarliga. För mycket centralisering. Kraftigt ökande sjukskrivningstal bland poliser. Låg kvalitet på den nyrekryterande centrala ledningen, vilket spätt på problemen och fått till följd att effektiviteten i form av sjunkande uppklarningsprocent för brott skett.

Justitieministern har, som ett svar på kritiken, påpekat att det rör sig om den största omorganisationen i nederländsk förvaltning någonsin och att det kommer att ta tid att genomföra förändringen.

Lyssna på delar av min intervju med Pieter Tops här nedan. I avsnittet utvecklar han de fem punkter som kritiken består av.

 

 

Kris för polisreformen i Nederländerna

Den nederländska polisen reformerades för snart ett år sedan. Man gick från en regional struktur med 25 halvautonoma polisorganisationer, där den lokala förankringen var stark, till en centraliserad polis. Förändringen var främst organisatorisk men innebar också operativ centralisering. Tio nya polisområden skapades under den centrala nivån. Polisområden, som inte är självständiga, och som står under den centrala ledningens kontroll. Men den största förändringen var nog ändå tillsättandet av en nationell polischef med stora befogenheter.

Nu stormar det rejält efter bara ett år. En diskussion om den nationella polisens mål och effektivitet har förts en tid. Drivande i diskussionen har polisfacken varit. Situationen kan beskrivas som en kris. Justitie- och säkerhetsministern kommer att tala i parlamentet på måndag och komma med vissa besked.

Jag återkommer på måndag med en uppdatering och publicerar då en telefonintervju med professor Pieter Tops, Tilburg universitet, tidigare chef för Polisakademin i Apeldoorn, där han förklarar bakgrund och vad som händer nu.

 

Polisreformen i Skottland – Från harmoni till ökade spänningar

Torsdag 13 november besökte professor Nick Fyfe, föreståndare för Skottska polisforskningsinstitutet Uppsala universitet. Han berättade om erfarenheterna från de första två åren med den nya organisationen Police of Scotland. Man har gått från åtta fristående polisstyrkor med lokal förankring till en gemensam nationell polis. Just avsaknaden av lokalförankring är det som börjar ställa till mest problem. Han säger så här om de lokala problemen:

Fenomenet känns igen. När det saknas lokal förankring av polisen och polisen nationaliseras har lokala problem en tendens att brisera på nationell nivå istället för att hanteras regionalt. Det som särskilt har upprört allmänheten är den ökande användningen av taktiken ”stop and search” av fordon och att lokala poliser plötsligt har uppträtt beväpnade, vilket de tidigare inte varit vid rutinuppdrag. Lokala sociala myndigheter har också sett sig överkörda när det gällt frågor om exempelvis prostitution där de tidigare haft fungerande samarbeten med lokal polis.

Vill man läsa mer om den Skottska polisreformen kan man läsa boken:

Centralizing Forces? Comparative Perspectives on Contemporary Police Reform in Northern and Western Europe

En antologi i vilken undertecknad har ett avsnitt om den svenska polisreformen.

Det är svårt att säga var den Skottska reformen är på väg. Efter de första sex till åtta månadernas relativa harmoni har spänningarna ökat och polisfrågor har allt mer blivit politiska frågor.

Titeln på föredraget var “If 8 forces was the problem, why was Police Scotland the answer and what difference has it made?” Genom titeln anar man att Fyfe inte är så imponerad av vad som skett och vad det lett till.

Det är synd om Ygeman

Det är synd om polisminister Ygeman! Han ärver Asks felinriktade polisomorganisation och ska se till att inte allt kraschar för Polisen efter 1 januari 2015. Jag tycker synd om killen. Vad ska han göra? Han är bunden till händer och fötter av företrädarnas misstag. Misstag som kan sammanfattas i en naiv tro på att man från centralt håll med effektivitet, professionalism och trovärdighet ska kunna styra den vardagliga polisverksamheten som utövas ”on the beat”, i radiobilar, i förhörsrum och receptioner, genom centrala beslut/föreskrifter i detalj.

 Det är till viss del synd om Rolén också, han som är satt att genomföra något han själv inte uppfunnit. Det är synd om honom när han försöker argumentera för att den centralisering av Polisen som kommer att ske efter 1 januari i själva verket är decentralisering. Det är synd om honom när han på alla sätt försöker bevisa att Polisen kommer att komma närmare medborgarna när omorganisationen i själva verket innebär att det blir längre till närmsta polis. Synd om honom när han får uppbåda all energi och uppfinningsrikedom som han har för att övertyga om att en tystad polisorganisation i själva verket just i denna stund är indragen i myndighetsvärldens bredaste dialogverksamhet om sin framtid. Övertyga om att det som är bestämt centralt egentligen kommer nerifrån.

 Men det är inte synd om arkitekterna, före detta minister Ask, före detta expeditionschefen vid justitiedepartementet och utredaren av Polisen, Nils Öberg, med flera. Dem är det inte synd om. Det är däremot synd om oss inom forskningen som under åratal framåt ska försöka lösa gåtan, hur en moderat minister kunde tjusas av en enmyndighetsidé som till sin utformning mer för tankarna till planhushållningsideal än till moderata ideal om mångfald, konkurrens, självbestämmande och utsourcande.

 Slutsats: det är väldigt synd om väldigt många. De nämnda, svenska folket, som inte kommer att få en bättre polis efter 1 januari och svenska poliser som kommer att få stå ut med väldigt mycket innan problemen är lösta.

 

Medborgarlöften, är det så klokt?

Det var möte i Södertälje polishus härförledens. Thomas Rolén, regeringens särskilde utredare som leder arbetet med den nya Polismyndigheten, la ut texten. ”Tydligt uttalade löften till medborgarna om vilka brott som ska prioriteras ska bli mer styrande i den nya polisorganisationen som träder i kraft vid årsskiftet. Och dessa medborgarlöften ska utarbetas gemensamt mellan polisen, medborgare och respektive kommun runt om i landet.”( Länstidningen 5 nov 2014).

Tongångarna känns igen. Frågan är bara, är det så klokt?

Vi har representativ demokrati, det finns en vits med det. Demokratiskt blir det tydligt, ansvarsmässigt hanterbart. För, medborgarna, vilka är de? Bara genom en snabb titt ut i EU kan vi se att det inom unionen finns en mängd olika uppfattningar om vilka ”medborgarna” är, vilket ställer till en hel del politiska och rättsliga problem. Tyskarna har sin uppfattning, fransmännen sin uppfattning och engelsmännen en tredje uppfattning. Inte heller inom ett enskilt land som Sverige är det lätt att förstå sig på begreppet ”medborgarna” och än mindre vad de tycker. Har de någon form av gemensamma uppfattningar?

Dessa problem tycks dock inte hindra polisreformens arkitekter. De har ambitionen att kommunicera direkt med ”medborgarna”. Till på köpet för att prioritera och ge löften. Vän av ordning undrar dock om dessa prioriteringar inte redan är gjorda genom vår representativa demokrati. Ta brottsbalkens straffskalor, redan där har vi en prioritering gjord som bör fungera styrande för polisen och poliser. Kan ”medborgarna” månne ha andra uppfattningar?

Buskörning av mopedister och okynnesskjutning av fyrverkerier är exempel på sådana ”medborgarprioriteringar”, som diskuterades vid mötet i Södertälje. Hur viktar man dess prioriteringar mot vad riksdagen gjort genom att bestämma straffskalorna? Jag tror att det är en farlig väg man håller att slå in på.

”Tanken är att klara upp fler brott och det kräver mer samarbete med medborgarna. Det ska bidra till att skapa engagemang för ett tryggt lokalsamhälle”, säger Rolén som en förklaring till införandet av medborgarlöften. Det märkliga är att Rolén är kammarrättspresident. Han borde i sömnen kunna redogöra för svårigheten med att använda så tveksamt begrepp som ”medborgare” och ”medborgarna” och till det koppla ”dialog” och ”löften”.

Men det kanske är dags att skrota den representativa demokratin och istället införa fokusgrupper och medborgardialoger! Rolén med flera tycks gå före här.

Varför är Polisen så svår att styra?

Omorganisationen av Polisen ska effektivisera styrningen av Polisen genom organisatoriska förändringar. Man ska genom att slå ihop de nuvarande 21 polismyndigheterna till en och införa en ny organisatorisk modell, där målen för verksamheten formuleras centralt, få en mer lättstyrd polis. Frågan man dock aldrig har ställt sig är varför det är så svårt att styra Polisen. Är det bara en organisatorisk fråga?

 Det finns två linjer för styrning av Polisen. Dels är polisen som vilken myndighet som helst och styrs via uppdrag från regeringen. Dels har genom lag polisen anförtrotts viktiga samhällsuppgifter , ordningshållande, brottsutredning mm, som kräver rätt att använda tvång och våld. Denna polisiära makt följer en annan linje än myndighetsstyrningen gör. De flesta polisiära befogenheter är given till ”polisman”, vilket skapar en autonomi långt ut i organisationen.

 I den förestående reformen av Polisen täcks bara myndighetsdelen av ansvar och befogenheter in medan däremot polisiära befogenheter och ansvar är intakta. Detta gör att man redan från början bygger in en svårighet. En svårighet som kan beskrivas som att från hög höjd försöka styra en flock katter, vilket som bekant är, är något svårt.

Lite seriösare. Lite tråkigare.