Varför har det uppstått en konflikt om Polisens nya arbetsordning? Polisförbundet lämnade förhandlingarna om arbetsordningen i oenighet med arbetsgivaren. Vi har sedan fått rapporterat om Polisförbundets ståndpunkt i pressen, via dess ordförande Lena Nitz, och därefter Genomförandekommitténs ståndpunkt, via Thomas Rolén, på kommitténs hemsida. Nitz varnar för ”villervalla” i beslutsleden om den nya ordningen genomförs och Rolén har kontrat med att säga att Nitz uttalande om villervalla riskerar att leda till ”oro”. Hur ska man förstå konflikten och finns det någon som har ”rätt”?
Mottot för denna sida är ”Lite seriösare. Lite tråkigare”. Jag tänkte leva upp till mottot nu genom att gå igenom grunderna för förändringen som diskuteras i arbetsordningen och vad de olika ståndpunkterna i debatten representerar. För att göra så måste jag redogöra för polislagen, polisförordningen och den nya arbetsordningen. Som jag ser det rör konflikten på ytan frågan om vem som ska få besluta över vissa förvaltningsärenden inom Polisen och hur delegation av sådan beslutsrätt ska ske nedåt i organisationen. I sig kanske inte så upphetsande frågor. Under ytan döljer sig dock olika synsätt på ledningsstrukturen inom polisen.
Först måste påpekas att det råder klarhet om hur en mängd olika beslut ska fattas i den nya polisorganisationen oavsett den nya arbetsordningens införande. Polislag, polisförordning och inte minst rättegångsbalken ger tydliga svar i många frågor. Det är därför nog klokt att här först gå igenom den formella ramen.
Riksdagen är den som har bestämt den yttre formella ramen för polisverksamheten. Det har man gjort i polislagen. I den finns vissa särskilt viktiga bestämmelser, exempelvis om ändamålet med polisverksamheten och de uppgifter Polisen har. Vidare sägs på ett övergripande plan hur Polismyndighetens organisation ska se ut. I den här framställningen är dock polislagens regler om ”polismän” särskilt viktiga. Begreppet polisman är centralt för det mesta av det som i dagligt tal förknippas med polisiär makt, som att använda våld och tvång men också en rad andra ur ett rättighetsperspektiv för individer som blir utsatta för det ingripande åtgärder. Men i polislagen sägs det inte vem som är polisman. I dess 4§ sägs bara att regeringen bestämmer vad som avses med polisman.
Vi måste alltså bege oss ett steg ner konstitutionellt för att förstå vad som avses med polisman. Regeringen har i polisförordningen på ett mycket formellt och hierarkiskt sätt bestämt vilka som är polismän och vem som är behörig att anställas i vilken befattning. Kort kan man säga att ”polisman” är alla från polisassistent upp till rikspolischef. Däremellan dessa räknas en rad grader upp, som exempelvis polisinspektör, poliskommissarie och polismästare, för att nämna några. Det regleras också i polisförordningen vad som krävs i form av utbildning och andra krav för att anställas på de olika nivåerna.
Nu börjar vi närma oss det den här konflikten handlar om, nämligen ledning av polisverksamhet. I polisförordningen finns en särskild bestämmelse som strukturerar mycket av hur man dagligdags i polisverksamheten ser på och förhåller sig till ledning och ansvar. I 7 § sägs nämligen att ”den som i förhållande till någon annan leder och ansvarar för viss polisverksamhet är förman i förhållande till honom eller henne.” Just begreppet förman är centralt i polisverksamhet, i förhållande till det är mycket centrerat. Exempelvis har vi en mycket generell bestämmelse i polisförordningen om att en anställd ska underrätta sin förman ”om sådana förhållanden som förmannen bör känna till”. För polismän finns vidare en mängd tillfällen när polismannen definitivt måste rapportera till sin förman.
I polisiär verksamhet finns det en koppling mellan vem som är förman och vilken befattning man har. Huvudregeln är att den som har högsta befattningen normalt är förman i en viss situation. På så vis kommer ”stegen” med polisassistent, polisinspektör, poliskommissarie osv in och skapar en hierarki.
Svårigheten, som konflikten rör, uppstår när arbetsuppgifter ska delegeras som är utanför det tydliga området som befattningshierarkin bestämmer. Polisverksamheten består nämligen av en rad andra uppgifter än bara traditionellt polisiära där det inte finns ett krav på att någon ska vara polisman för att utföra dem. I polisförordning talas det därför om delegering av arbetsuppgifter. Men det finns formella krav även här. För vissa kvalificerade uppgifter, som exempelvis kan innebära att grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan inskränkas, måste för att en delegation ska kunna ske beslutfattaren ha ”utbildning, kompetens och den erfarenhet som krävs”. Men förutom dessa mer kvalificerade uppgifter finns andra uppgifter där inget särskilt krav uppställs i förordningen. Det ska dock finnas en arbetsordning för Polisen som anger bland annat hur och till vem delegation kan ske.
Nu är vi framme vid konfliktens kärna. I arbetsordningen har man valt att gå ifrån den struktur för hierarki som finns utifrån polisförordningen när det gäller att delegera dessa ”andra arbetsuppgifter”. I stället för den formella hierarkin har man i 8 kap 4§ i arbetsordningen skapat tre kompetensnivåer som grund för delegation. Nivå 1, lägsta nivån, ordinära ärenden, beslutsfattaren ska ha grundläggande kunskaper. Nivå 2, komplicerade och svårbedömda ärenden, beslutsfattaren ska ha erfarenhet inom området och fördjupade kunskaper. Nivå 3, högsta nivån, beslutsfattaren ska ha förmåga att besluta i de mest komplicerade och svårbedömda frågorna. Beslutsfattaren ska här på den högsta nivån ha mycket stora erfarenhet och mycket goda och adekvata kunskaper, sägs det.
Rätt att fatta beslut om delegation och ”nivåbestämma” individer har enligt arbetsordningen ”chefen för polisregionen, avdelningen eller någon som fått delegation att fatta sådana delegationsbeslut”.
Polisförbundet, genom Lena Nitz, betecknar detta nya i arbetsordningen som att man gör ett icke önskvärt avsteg från principerna om grad och funktion, dvs avsteg från principerna om hierarki som bl.a. polisförordningens regler skapar.
Genomförandekommitténs uppfattning, genom Thomas Rolén, är att se arbetsordningens nya regler som ett sätt att utveckla verksamheten genom att ”istället för att utgå från grad och funktion” låta ”kompetens vara avgörande”.
Vill man sammanfatt det hela något bryskt kan man säga att Nitz står för formell kompetens och Rolén mer för reell kompetens i debatten. Nitz lutar sig mer på rättsstatliga argument. Rolén på argument som syftar till att verksamheten ska fungera så väl som möjligt och att all kompetens ska tas till vara inom Polisen.
Det svåra i det hela är att det formella systemet finns där på plats, har funnits länge, har beslutats av riksdag och regering och är normgivande i vardaglig polisiär verksamhet. Det är också kompatibelt med polisorganisationer i utlandet. Det nya som arbetsordningen representerar bryter mönstret.
Man kan förstå Nitz uttalande, om att risk för ”kaos i beslutsleden” och ”villervalla” efter 1 januari 2015, som att hon varnar just för att införa två inkompatibla system inom en och samma polismyndighet genom arbetsordningen. Hon säger nämligen också att hon befarar att det nya systemet ska leda till ”att få en än mer splittrad svensk Polis”.
Rolén å sin sida har i sina uttalanden ett annat fokus, han talar om medarbetarna, dvs även de som inte har polismans ställning. Han säger att ”större mångfald av kompetenser i ledningen kan utveckla Polisens verksamhet” och nämner därvid IT-brott och utredning av mängdbrott.
Båda ståndpunkterna är hedervärda men min bedömning är att Polisförbundet satt fingret på en svårighet med reformen som kommer att visa sig när de nya idéerna ska möta den polisiära verkligheten.
Diskussionen är dock inte unik för Polisen. Inom skolans värld hade vi en utveckling bort från formella krav på lärare till en syn mer grundad på reell kompetens. Idag har man backat och återinfört mer och mer av de formella kraven och också infört lärarlegitimationer. Inom vården däremot har det utvecklats mer och mer utav arbete utifrån team där det inte alls är säkert att den som har ”högsta rangen” leder verksamheten inom exempelvis en avdelning. Men då rör det sig om klart definierade yrkesgrupper med legitimationskrav för vissa av dessa och där man i situationen, vid exempelvis en operation, har tydliga roller.
Nitz är rädd för en uppluckring, som hon säger. Möjligen ser hon framför sig en utveckling liknande den som skedde i skolan när lärarrollen devalverades inom polisen om ”grad och funktion” inte längre är normgivande. För visst finns det en risk med att införa ett managementtänka och språk i en hård reglerad verksamhet som Polisen. Och det är ju exempelvis inte den skrapase kniven i lådan som varit med och formulerat 3 kap i arbetsordningen, särskilt då 1 § om ”olika typer av ansvar”. Formuleringar som ”ansvar innebär ett övergripande ansvar” i den paragrafen av arbetsordningen och beskrivningarna av funktionsansvar och processansvar i samma paragraf för nämligen, om jag får vara elak, upp tautologin och cirkeldefinitionen på en ny sällan tidigare skådad nivå.
Jag betvivlar inte alls att Rolén har de bästa avsikter när han vill utveckla svensk polis och ta till vara all kompetens inom den. Frågan är bara om arbetsordningen som den nu är formulerad kommer att bidra till detta.
Det man måste betänka är att arbetsordningen är att betrakta som författningstext. Den får sitt bemyndigande via myndighetsförordningen som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Därför kan man ställa höga krav på formuleringar och att man följer alla principer som finns när man skriver författningstext. I den nu aktuella arbetsordningen finns det allt för mycket managementspråk som kan ställa till problem vid tillämpningen, de ovan diskuterade delegationsreglerna är ett exempel. Tar vi dessutom exempelvis 7 kap om handläggning av ärenden undrar man om det verkligen varit med en jurist och skrivit detta. Ta denna mening, ”Chef vid organisatorisk enhet ansvarar för att fördelat ärende hanteras”, inte är det ett under av klarhet i dessa sammanhang. Det finns vidare dubbleringar av bestämmelser i arbetsordningen som också finns reglerade på en högre nivå i lagar och förordningar. Det är bara det att arbetsordningens formuleringar är sämre och mer otydliga. Vi har i landet något som kallas för parafraseringsförbud, vilket innebära att man inte i en författning av lägre rang ska skriva om och just dubblera bestämmelser som finns på en högre nivå. För sådant leder bara till rättsosäkerhet.
Det är därför inte konstigt att det blivit bråk om anställningsordningen. Den uppfyller inte de krav man kan ställa på en författningstext. Sedan må tankegångarna och intentionerna vara de bästa. Lyckas man inte sätta ned detta på pränt i en användbar text som en arbetsordning ska vara finns det tyvärr risk för den villervalla Nitz varnar för.
Ett noll till Nitz, men matchen går vidare.